對(duì)3%的赤字率和60%的負(fù)債率“紅線”，財(cái)政部副部長(zhǎng)朱光耀近日提出質(zhì)疑，認(rèn)為這兩條紅線應(yīng)該在實(shí)踐中調(diào)整，引發(fā)市場(chǎng)對(duì)中國(guó)財(cái)政政策繼續(xù)擴(kuò)張的猜想。
接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》采訪的多名專(zhuān)家認(rèn)為，上述兩條“紅線”的劃定，只是當(dāng)年歐盟內(nèi)部談判妥協(xié)的結(jié)果，既不合理也不科學(xué)。而在面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力時(shí)，中國(guó)實(shí)施有力度的積極財(cái)政政策，未來(lái)赤字率有進(jìn)一步擴(kuò)大的空間。
目光轉(zhuǎn)向全球，今年是金融危機(jī)以來(lái)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)最為嚴(yán)峻的一年，增加赤字往往成為財(cái)政政策的可選工具之一。國(guó)際貨幣基金組織(IMF)近期建議，具有財(cái)政空間的國(guó)家近期應(yīng)該放松財(cái)政態(tài)勢(shì)，特別是擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資。而即將在土耳其召開(kāi)的二十國(guó)集團(tuán)(G20)峰會(huì)，也將探討世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等問(wèn)題。
面對(duì)全球性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，各國(guó)會(huì)否祭出新一輪財(cái)政擴(kuò)張？這牽動(dòng)了全球市場(chǎng)的敏感神經(jīng)。但一些學(xué)者對(duì)本報(bào)記者分析稱，剛剛經(jīng)歷過(guò)債務(wù)危機(jī)的主要國(guó)家目前公共債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，財(cái)政擴(kuò)張空間有限，全球不大可能有新一輪的財(cái)政擴(kuò)張。
被神化的“紅線”
11月6日，朱光耀在媒體峰會(huì)上分析全球嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)后，提出對(duì)于一些傳統(tǒng)的指標(biāo)概念需要反思。
他稱，從金融危機(jī)教訓(xùn)可以反思，3%的赤字率“紅線”和60%的負(fù)債率“紅線”，是不是一個(gè)絕對(duì)科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)？是否可以調(diào)整？這些觀念的僵化并不利于改革，要在實(shí)踐中調(diào)整，形成有指導(dǎo)意義的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。
所謂赤字率，是指財(cái)政赤字(即政府支出超過(guò)收入的部分)與GDP(國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值)的比率，是衡量財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要指標(biāo)。而負(fù)債率，是指年末政府債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比率，是衡量經(jīng)濟(jì)總規(guī)模對(duì)政府債務(wù)的承載能力或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)政府舉債依賴程度的指標(biāo)。
1991年奠定歐盟基礎(chǔ)的《歐洲聯(lián)盟條約》(又稱《馬斯特里赫特條約》)規(guī)定，1994年起，歐盟各成員國(guó)的赤字率不能超過(guò)3%，負(fù)債率不能超過(guò)60%。這兩條“紅線”成為歐盟國(guó)家的硬指標(biāo)，也被包括中國(guó)在內(nèi)的其他國(guó)家參考。
不過(guò)，3%和60%這兩條“紅線”的科學(xué)性和合理性，近年已經(jīng)遭到不少學(xué)者的質(zhì)疑。而在“紅線”誕生地歐盟，多數(shù)國(guó)家事實(shí)上也沒(méi)有遵守這兩條“紅線”。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者，3%和60%兩個(gè)數(shù)字，其實(shí)是歐盟各國(guó)談判妥協(xié)的結(jié)果。
中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政審計(jì)研究室主任汪德華也持同樣觀點(diǎn)。他對(duì)本報(bào)記者稱，《歐洲聯(lián)盟條約》并沒(méi)有解釋為什么赤字率“紅線”定在3%，而不是2%或者4%。實(shí)際上這兩條“紅線”敲定的數(shù)字，是談判國(guó)家給出不同數(shù)字的平均數(shù)。
“3%赤字率和60%負(fù)債率這兩個(gè)數(shù)字既然是一個(gè)談判的結(jié)果，還有何科學(xué)性？金融危機(jī)后，大多數(shù)歐盟國(guó)家不遵守兩條‘紅線’，又談何合理性？”汪德華稱。
比如，愛(ài)爾蘭在2010年赤字率竟然高達(dá)30.80%，希臘在2009年赤字率達(dá)到15.6%。一直主張遵守財(cái)政紀(jì)律的德國(guó)，其赤字率也在2010年達(dá)到4.1%，但之后就開(kāi)始降低，到了2012年開(kāi)始盈余0.2%。
穆迪投資者服務(wù)有限公司副總裁諸蜀寧告訴本報(bào)記者，上世紀(jì)90年代確定的這兩條“紅線”實(shí)證支持較弱，而且歐盟多數(shù)國(guó)家也不遵守，現(xiàn)在業(yè)界、學(xué)界對(duì)這兩條“紅線”標(biāo)準(zhǔn)的量化分歧較大。
中國(guó)赤字可突破3%？
在經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、財(cái)政收入下滑的背景下，朱光耀的上述表態(tài)，引發(fā)中國(guó)打破3%赤字率“紅線”的猜想。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院院長(zhǎng)胡怡建告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者，這一表態(tài)是從中國(guó)現(xiàn)實(shí)岀發(fā)，尤其是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)不景氣，需要采取積極擴(kuò)張的財(cái)政政策。
民生宏觀研究院院長(zhǎng)管清友則表示，這一表態(tài)暗示財(cái)政或進(jìn)一步擴(kuò)張，赤字率“紅線”或可調(diào)整。
與往年財(cái)政政策基調(diào)略有不同，今年中央定調(diào)擴(kuò)張性的積極財(cái)政政策之外，還加了三個(gè)字——“有力度”。而體現(xiàn)“有力度”的辦法之一，正是提高財(cái)政赤字率。
根據(jù)2015年中央和地方預(yù)算草案，2015年中國(guó)財(cái)政赤字規(guī)模為16200億元，比2014年增加2700億元，中央和地方財(cái)政赤字規(guī)模都有所增加。赤字率約2.3%，比2014年提高0.2個(gè)百分點(diǎn)。
一些專(zhuān)家認(rèn)為，中國(guó)2.3%的赤字率仍比較保守，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大。
汪德華對(duì)本報(bào)記者表示，中國(guó)對(duì)赤字率控制偏緊，2.3%的赤字率還談不上“有力度”，這對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生一定影響，需要反思。由于赤字率偏緊影響了財(cái)政支出，之后政府不得不使用專(zhuān)項(xiàng)金融債等非常規(guī)工具來(lái)彌補(bǔ)。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心研究員王志剛對(duì)本報(bào)記者稱，3%赤字率對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)約束性較強(qiáng)，制約了財(cái)政政策相機(jī)抉擇的調(diào)控空間，當(dāng)前在強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理制度的基礎(chǔ)上，政府已經(jīng)采取了諸多舉措來(lái)逐步緩解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如果考慮中長(zhǎng)期增長(zhǎng)潛力和資產(chǎn)負(fù)債存量指標(biāo)狀況，中國(guó)赤字率和負(fù)債率仍有一定的調(diào)整空間，可以考慮適當(dāng)擴(kuò)大債券規(guī)模。
管清友在《讓“積極財(cái)政”真正“積極”起來(lái)》一文中也認(rèn)為，名義上“積極的財(cái)政政策”目前還不夠“積極”，原因之一就是經(jīng)濟(jì)下行期財(cái)政收入大幅受限，而中央對(duì)財(cái)政赤字率容忍度較低，因此導(dǎo)致財(cái)政缺錢(qián)。下一步中國(guó)可以繼續(xù)擴(kuò)大財(cái)政赤字，增發(fā)專(zhuān)項(xiàng)國(guó)債和特別國(guó)債，提高地方債發(fā)行額度和減稅。
汪德華對(duì)本報(bào)記者表示，應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府債券發(fā)行額度，而地方債券額度擴(kuò)大需要赤字率“紅線”的提高，這也就需要在觀念上突破所謂的3%“紅線”。短期內(nèi)中國(guó)赤字率突破3%沒(méi)問(wèn)題，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增速保持較快水平，赤字率突破3%對(duì)負(fù)債影響不大。當(dāng)然赤字率也不能定得過(guò)高，畢竟這牽涉財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
楊志勇也對(duì)本報(bào)記者表示，一個(gè)國(guó)家選擇赤字率和負(fù)債率“紅線”，主要看債務(wù)的可持續(xù)性，如果債務(wù)可持續(xù)，那數(shù)字高一點(diǎn)也不是大問(wèn)題。
當(dāng)然，也有專(zhuān)家認(rèn)為，目前中國(guó)財(cái)政政策足夠“積極”，不一定需要擴(kuò)大赤字。
諸蜀寧認(rèn)為，實(shí)際上今年財(cái)政部下達(dá)了3.2萬(wàn)億地方政府債券置換存量債務(wù)額度，這改善了地方政府和地方融資平臺(tái)公司的融資環(huán)境，大量資金已經(jīng)涌入地方。考慮到這些實(shí)際情況，地方政府的財(cái)政是比較寬松的。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授鄭春榮則對(duì)本報(bào)表示，現(xiàn)在財(cái)政赤字不宜再擴(kuò)張，主要原因有兩點(diǎn)：一是目前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)總體平穩(wěn)，不宜采取大規(guī)模的積極財(cái)政政策；二是經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和財(cái)政收入增長(zhǎng)率都呈低速增長(zhǎng)，債務(wù)增長(zhǎng)以后，難以化解和消化。
全球財(cái)政仍難擴(kuò)張
11月15日~16日，G20領(lǐng)導(dǎo)人第十次會(huì)議將在土耳其安塔利亞舉行，國(guó)家主席習(xí)近平將出席此次會(huì)議。根據(jù)外交部副部長(zhǎng)李保東的介紹，安塔利亞峰會(huì)主題為“共同行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)包容和穩(wěn)健增長(zhǎng)”，圍繞“包容、落實(shí)、投資”三大要素，具體討論世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、包容性增長(zhǎng)等議題。護(hù)欄網(wǎng)，公路護(hù)欄，體育場(chǎng)護(hù)欄
而9月召開(kāi)的G20財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議也稱，各國(guó)應(yīng)根據(jù)近期經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化靈活調(diào)整財(cái)政政策，支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，創(chuàng)造就業(yè)崗位，并將債務(wù)占GDP比重維持在可持續(xù)水平。
在全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不容樂(lè)觀的背景下，朱光耀也在上述論壇上作出了官方分析。
他表示，當(dāng)前IMF官員公開(kāi)表示，世界經(jīng)濟(jì)有可能陷入新一輪衰退，這種對(duì)經(jīng)濟(jì)走勢(shì)的基本判斷的改變需要重視。
朱光耀強(qiáng)調(diào)，2015年是自全球金融危機(jī)以來(lái)，形勢(shì)最為嚴(yán)峻和復(fù)雜的一年，IMF連續(xù)4次下調(diào)增長(zhǎng)率判斷，目前調(diào)整為3.1%，是2009年的-0.01%以來(lái)最低的增長(zhǎng)率。從貿(mào)易量看，WTO(世界貿(mào)易組織)對(duì)全球貿(mào)易增長(zhǎng)的最新預(yù)期是2.8%，低于全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，這是一個(gè)新挑戰(zhàn)。
王志剛對(duì)本報(bào)記者表示，當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退時(shí)，一般政府會(huì)采取反周期即擴(kuò)張性財(cái)政政策來(lái)扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下行頹勢(shì)。擴(kuò)張性財(cái)政政策主要體現(xiàn)在減稅和增支上，集中表現(xiàn)為赤字提高或債券發(fā)行規(guī)模擴(kuò)大，研究表明近年來(lái)中國(guó)財(cái)政的反周期調(diào)控效果是顯著的。此外，全球化強(qiáng)化了各國(guó)聯(lián)系，大國(guó)財(cái)政政策的外溢性顯著，需要進(jìn)行跨國(guó)的政策協(xié)調(diào)。
IMF在今年10月份公布的《世界經(jīng)濟(jì)展望》中建議，具有財(cái)政空間、產(chǎn)出缺口較大或嚴(yán)重依賴凈外部需求的國(guó)家在近期內(nèi)應(yīng)放松財(cái)政態(tài)勢(shì)，特別是擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資。IMF稱，具備財(cái)政空間的國(guó)家應(yīng)當(dāng)逐步調(diào)整財(cái)政頭寸，但應(yīng)制定和啟動(dòng)中期調(diào)整計(jì)劃，以維護(hù)政策可信性。
當(dāng)全球經(jīng)濟(jì)可能陷入新一輪衰退時(shí)，在即將召開(kāi)的G20峰會(huì)上，各國(guó)會(huì)否再度強(qiáng)調(diào)財(cái)政加碼，甚至祭出新一輪財(cái)政政策？
諸蜀寧對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者分析稱，G20峰會(huì)上領(lǐng)導(dǎo)人一般重申指導(dǎo)性原則，從目前幾大主要國(guó)家現(xiàn)狀來(lái)看，多數(shù)公共債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，且剛剛經(jīng)歷了債務(wù)危機(jī)，它們傾向于去杠桿，因此財(cái)政政策擴(kuò)張空間不大，這反映在財(cái)政開(kāi)支擴(kuò)張空間小，而減稅又涉及利益分配，難在短期內(nèi)實(shí)行。
諸蜀寧稱，國(guó)家對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控主要依賴財(cái)政政策和貨幣政策，但金融危機(jī)后期，多數(shù)國(guó)家財(cái)政政策運(yùn)用較少，原因是它們發(fā)債沒(méi)有多大空間，比如歐美的債務(wù)危機(jī)。中國(guó)的情況有點(diǎn)不一樣，財(cái)政政策一直很謹(jǐn)慎，因此有一定空間，但目前針對(duì)地方政府基建投資配套的財(cái)政政策是趨于寬松的。